Columna de opinión: Un balance sobre el Acuerdo de París

19 de Diciembre 2022

Nuestra generación se enfrenta a un desafío sin precedentes que demanda acciones proactivas y preventivas, potentes y transformadoras. Estamos hablando del cambio climático, que tal como lo señaló el Papa Francisco en la encíclica Laudato Si, “es un problema global con graves dimensiones ambientales, sociales, económicas, distributivas y políticas, y plantea uno de los principales desafíos […]

Nuestra generación se enfrenta a un desafío sin precedentes que demanda acciones proactivas y preventivas, potentes y transformadoras. Estamos hablando del cambio climático, que tal como lo señaló el Papa Francisco en la encíclica Laudato Si, “es un problema global con graves dimensiones ambientales, sociales, económicas, distributivas y políticas, y plantea uno de los principales desafíos actuales para la humanidad”.

Para enfrentarlo, y dadas las evidentes consecuencias globales, la comunidad internacional ha optado por generar acuerdos a través de tratados internacionales, suscribiendo al respecto el histórico Acuerdo de París, Tratado Internacional de carácter vinculante adoptado por 196 países en la COP21 y que insta a la humanidad a unirse por una causa en común: reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático. Para ello, el Acuerdo propone limitar el calentamiento mundial a muy por debajo de 2°C, preferiblemente a 1,5 °C, en comparación con los niveles preindustriales; aumentar la capacidad de adaptación y promover la resiliencia al clima, proporcionando un marco para el apoyo financiero, técnico y de capacidad para los países que lo necesitan. Este tratado se diferencia del Protocolo de Kioto en que genera obligaciones para todos los países, desarrollados y en vías de desarrollo, y que, en forma estratégica, radica en cada país la decisión de proponer sus propias metas a través de la Contribución Nacional Determinada.

Habiéndose conmemorado el séptimo aniversario del Acuerdo de París, corresponde desarrollar un balance sobre las medidas adoptadas por Chile en su compromiso por la acción climática, pasando por los instrumentos de gestión del cambio climático de mayor jerarquía (Contribución Nacional Determinada, la Estrategia Climática de Largo Plazo y la Ley Marco del Cambio Climático) y por aquellas adoptadas en forma complementaria. Lo relevante es que todos estos instrumentos se desarrollaron al alero de la gran meta que Chile analizó y propuso plasmarlo a través de una ley: la carbono neutralidad para el país al 2050.

Resulta interesante analizar la génesis del compromiso de la carbono neutralidad y sus fortalezas de política pública. Al respecto, cabe señalar que esta propuesta provino del ministerio de energía el año 2019, el cual a partir del año 2018 se embarcó en el plan de retiro de las centrales a carbón al 2040 bajo la gestión de la ministra Susana Jiménez, en el contexto de la denominada Ruta Energética, la cual incorporaba una serie de medidas de índole legislativa, como por ejemplo el proyecto de ley de eficiencia energética. De esta forma, y al alero de la División Ambiental y Cambio Climático del Ministerio de Energía, dirigida por Cristóbal de la Maza, se realizó el ejercicio de sumar las reducciones de gases de efecto invernadero que se podrían obtener en el tiempo, confirmando que era factible entonces la carbono neutralidad para el 2050, con el correspondiente análisis de costos, cuestión que luego fue respaldada desde presidencia y por el Ministerio de Medio Ambiente e incorporada en la Ley Marco de Cambio Climático, la cual también incorporó a sugerencia del Ministerio de Energía, instrumentos que viabilizaban la carbono neutralidad, como la compensación de emisiones. Así, los instrumentos claves para la carbono neutralidad son básicamente energéticos: retiro de centrales a carbón (lo cual se basa en el desarrollo de las energías renovables), eficiencia energética y un mercado de carbono.

Ley Marco de Cambio Climático (“LMCC”)

Durante el año 2022 se publicó el hito legislativo más efectivo del país en esta materia: la Ley Marco de Cambio Climático (“LMCC”), erigiéndose en la principal política de Estado climática del país.

Como declara en su primer artículo, el objetivo de la Ley es transitar hacia un desarrollo bajo en emisiones hasta alcanzar y mantener la carbono neutralidad a más tardar el 2050; reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia a los efectos adversos del cambio climático, dando cumplimiento a los compromisos internacionales adoptados en la materia.

Para ello, la Ley establece facultades y obligaciones a nivel central, regional y local, involucrando a todos los actores a adoptar medidas concretas para enfrentar el cambio climático. A lo anterior, se agregan principios de gobernanza, instrumentos de gestión y sistemas de información y participación adecuados.

Uno de los instrumentos de gestión del cambio climático establecidos en la LMCC corresponde a la Estrategia Climática de Largo Plazo, hoja de ruta que detalla cómo el país cumplirá sus compromisos a través de acciones concretas, considerando un horizonte de 30 años. La Ley también reconoce la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC), documento que contiene los compromisos de Chile ante la comunidad internacional en mitigación y adaptación al cambio climático, constituyendo la meta intermedia en este camino.

Contribución Determinada a Nivel Nacional (“NDC”)

El Acuerdo de París funciona en un ciclo de 5 años, presentándose medidas cada vez más ambiciosas por parte de los países mediante la comunicación de sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (“NDC”, por sus siglas en inglés).

Con el objeto de transitar hacia la meta de carbono y neutralidad y resiliencia a más tardar al 2050, Chile presentó una actualización de su NDC durante el año 2020, incorporando diversas metas al año 2030 en materia de mitigación de gases de efecto invernadero y de contaminantes climáticos de vida corta, de adaptación y resiliencia, relevando la seguridad hídrica, océanos, economía circular, bosques, turberas y ecosistemas.

Tras la adopción del Pacto de Glasgow durante la COP26, Chile presentó un anexo de fortalecimiento de su NDC (noviembre de 2022), colocando el concepto de “Transición Socio-Ecológica Justa” en el centro de sus preocupaciones. Para ello, se dispuso la creación de un Comité (“TSEJ”) asesor del Presidente de la República respecto del contenido y alcance que deberá cumplir este concepto, entre otras funciones.

La Estrategia Climática de Largo Plazo (“ECLP2050”)

Para cumplir con lo establecido con el artículo 4 del Acuerdo de París, Chile presentó su Estrategia Climática de Largo Plazo (“ECLP”) durante la COP26; instrumento de gestión de cambio climático que define los lineamientos generales que seguirá el país de manera transversal e integrada para lograr el cumplimiento de las metas de largo plazo ya definidas.

En este contexto, la ECLP busca que todos los territorios y sectores de la economía nacional incorporen el cambio climático en su gestión diaria y en su planificación a través de diversos instrumentos de ejecución, tales como Planes Sectoriales de Mitigación (elaborados por distintas autoridades sectoriales), Planes Sectoriales de Adaptación (biodiversidad, recursos hídricos, infraestructura, salud, minería, energía, silvoagropecuario, pesca y acuicultura, ciudades, turismo y borde costero) y Planes de Acción Regional y Comunal de Cambio Climático (elaborados por los Comités Regionales para el Cambio Climático (CORECC) y las Municipalidades).

Otras medidas adoptadas por Chile frente a la acción climática

Nuestro país ha reafirmado su compromiso con el pacto mediante el desarrollo de diversas iniciativas para limitar el calentamiento global.

  • Por primera vez en la historia de Chile tenemos una Ley de Eficiencia Energética, aportando con más de un 35% de las reducciones de gases de efecto invernadero para alcanzar la carbono neutralidad al 2050. Para su materialización, el Plan Nacional de Eficiencia Energética proporciona un marco para el desarrollo de la estrategia de nuestro país en esta temática, en línea con las políticas desarrolladas por el Estado en materia de sostenibilidad.
  • Para el sector transportes, la Ley de Eficiencia Energética busca promover la renovación del parque con vehículos más eficientes, con énfasis en aquellos de propulsión eléctrica; la medición en kilómetros por litros de gasolina equivalente, informando su equivalencia en gramos de C02 por kilómetro, de acuerdo a homologación o certificación de estos; declarar al hidrógeno, expresamente, como combustible, entre otras medidas.
  • Durante el mes de junio del año 2019 se selló el Plan de Retiro de Centrales a Carbón, constituyendo uno de los ejes estratégicos para combatir el cambio climático y lograr la carbono neutralidad al 2050. A través del Plan, el Gobierno se comprometió cerrar todas las centrales de carbón en Chile al 2040, calendario que se ha modificado y acelerado progresivamente.
  • Con la dictación de la Ley de Cambio Climático, se ha incorporado a la evaluación ambiental estratégica la consideración de objetivos y efectos ambientales derivados de los factores críticos de decisión, los que incluirán la mitigación y adaptación al cambio climático, según corresponda. Además, la Directora Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental adelantó el trabajo en la incorporación de la variable del cambio climático durante la evaluación de los proyectos, preparándose una guía metodológica que servirá de base durante la evaluación.
  • Con respecto a las normas de emisión, la LMCC estableció que el Ministerio del Medio Ambiente elaborará normas que establecerán la cantidad máxima de un gas de efecto invernadero y/o un forzante climático de vida corta que podrá emitir una fuente emisora, en función de un estándar de emisiones de referencia por tecnología, sector y/o actividad (artículo 14°). Para su cumplimiento, podrán utilizarse certificados que acrediten la reducción o absorción de emisiones de gases de efecto invernadero, en la medida que cumplan con la NDC (artículo 15°).
  • Para incentivar el ingreso de vehículos que contaminen menos, la reforma tributaria determinó la aplicación de un impuesto verde a los automóviles nuevos, livianos y medianos, dependiendo de su rendimiento urbano.

Se podrían enunciar otras medidas, más lo señalado hasta aquí permite vislumbrar con claridad que Chile ha enfrentado el cambio climático como una Política de Estado, manteniendo una posición proactiva en la agenda y negociaciones internacionales.

Pese a lo dicho, no todo está resuelto.

En efecto, el cumplimiento de algunas medidas dependerá, en buenas cuentas, del apoyo que pudieran suministrar los países desarrollados, ya sea en forma de financiamiento, transferencia de tecnología y fomento de la capacidad.

Desde otra perspectiva, la gestión del cambio climático requiere priorizar aquellas medidas que, siendo eficaces para la mitigación y adaptación, sean las que presenten menores costos económicos, ambientales y sociales (artículo 2° LMCC), debiendo plasmarse criterios de que permitan ser coherentes con los principios de equidad, justicia climática y territorialidad.

Columna de opinión por Ricardo Irarrázabal, director del Programa de Derecho y Medioambiente UC